La debilidad del movimiento federalista es la falta de una doctrina categórica
Bernardo Canal Feijóo
Por Esteban Brizuela y René Galván.
Una conmemoración como la autonomía provincial puede ser pensada desde diferentes perspectivas. Se puede optar por la celebración de figuras destacadas en el proceso: ahí están Juan Francisco Borges y Juan Felipe Ibarra listos para recibir más halagos mientras descansan en el panteón provincial. También podemos optar por hablar de los caudillismos que dominaron a Santiago desde entonces: ahí están Ibarra y los Taboadas para señalar puntos de continuidad en el siglo XIX a partir de 1820. Otro camino podría ser buscar figuras olvidadas de ese proceso o referirnos a la “gesta” del pueblo santiagueño, que se sacó de encima el odioso yugo tucumano.
Pero vamos a elegir otro camino. Es el de inscribir a la declaración del 27 de abril de 1820 como un momento importante en la construcción de una tradición del federalismo. Y analizar este episodio en el marco de un conjunto de ideas y de hombres que pensaron un proyecto de país que -en líneas generales- fue derrotado.
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¿Qué celebramos los santiagueños? Que hace 197 años los dirigentes de Santiago del Estero firmaron un acta. Un acta que habla de separación, que denuncia a los “opresores” del pueblo de Santiago a quienes el tucumano Bernabé Araoz les brinda protección, que habla de fraudes y violencia ejercidos en nuestra contra. Por todo ello se decide decir basta y convertir a Santiago en uno de los territorios unidos de la Confederación del Río de la Plata, que no reconoce “otra soberanía ni superioridad sino del congreso de nuestros co-estados que van a reunirse para organizar nuestra federación”. Lo dice claro: organizar “nuestra federación”.
Siempre nos gusta saber qué dijeron de nosotros. Tenemos ese vicio. Bueno, para suplir esa curiosidad, hay una reflexión de un porteño que quedó encantado con el escrito que nos convirtió en provincia autónoma; hablamos de Vicente Fidel López, quien dijo:
“Lo que es admirable y digno de sorprender a los que familiarizados con las peripecias históricas de nuestro país, es el tenor de las declaraciones constitucionales y políticas con que la subtenencia de Santiago del Estero se erigió en provincia. Ninguna otra levantó entonces más alto ni más luminosamente los grandes principios de la reorganización federal; ninguna otra los tocó ni los produjo de manera más neta y categórica”.
Nos encontramos aquí, en 1820, en el exacto momento en que el auge del federalismo artiguista ha quedado sepultado y al mismo tiempo asistimos al ascenso político del unitario más célebre: Bernardino Rivadavia. En esa encrucijada Santiago da el paso adelante de declararse autónoma.
Pues bien, vayamos por el camino que nos hemos trazado. Enmarcar este episodio en la muchas veces olvidada tradición del federalismo argentino.
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PROYECTOS Y CONFLICTOS
Las raíces del conflicto entre el unitarismo y el federalismo tienen raíces incluso coloniales. Antes de 1810 ya era posible encontrar antecedentes de una relativa autonomía económica respecto a Buenos Aires. Estos fueron, por ejemplo, los casos de la región de Cuyo, por su necesidad de vincularse con Chile, y la del noroeste por su relación económica con el Alto Perú. En ambos casos Buenos Aires, como centro económico, dejaba de ser un punto exclusivo de referencia para priorizar la cuestión regional en lo comercial.
Luego de la Revolución en el Río de la Plata (1810), los primeros síntomas de esta tensión van a reflejarse en el seno de la Primera Junta en las ideas de Saavedra y Moreno, con sus respectivos seguidores, sobre cómo organizar políticamente el territorio. Esta situación lejos de aplacarse empezó a crecer conforme se armaban y desarmaban los nuevos órganos de gobiernos posrevolucionarios como la Junta Grande y los dos Triunviratos. En el contexto de la Asamblea del año 1813, las famosas instrucciones de Artigas a los representantes de la Banda Oriental aparecen como un quiebre y una propuesta de disputa a la hegemonía centralista de Buenos Aires.
Dentro de esas opciones políticas, que se van configurando al calor de los acontecimientos, aparece una provincia que comienza a levantar banderas de secesión.
Por eso decimos que la idea de autonomía cobra forma y se materializa en Santiago del Estero en un escenario particular, por la efervescencia política reinante frente a dos proyectos de país, no solo en el plano de ideas, sino también en los actos de gobierno concretos: por un lado el Congreso de Tucumán, y por el otro la Liga de los Pueblos Libres del litoral. La dramática hora del momento planteaba estas disyuntivas, esta “polarización”, diríamos hoy.
Allí lo tenemos a Juan Francisco Borges, el cabecilla de los intentos autonomistas de Santiago, y sus vínculos con hombres fuertes del federalismo como Gervasio Artigas, Martín Miguel de Güemes, Javier Díaz, Moldes, Bulnes, etc. En las cartas cruzadas de estos personajes hacia 1815-1816 podemos ver ideas que van cobrando forma (las de federación en sus diferentes variantes) y la incomodidad frente al porteñocentrismo. Por supuesto que las posiciones no eran tan claras y tajantes, porque las decisiones políticas implican un necesario pragmatismo. Pero hay aires de familia en el trato y en el lenguaje que utilizan. En una carta de 1815 Güemes le habla a Borges de “La causa” por la que están luchando.
Sin embargo, frente a esa inestabilidad que generan estos enfrentamientos, surge desde el corazón del Congreso de Tucumán la idea del “orden”. Ha llegado, para los congresales, la hora de acabar con las rebeliones o “revoluciones”, como todavía se les llamaba en ese entonces. Basta de desorden, parecen decir algunas resoluciones congresales. Por lo tanto, se pone al Ejército Auxiliar del Perú al servicio del ordenamiento interno. Perdido por perdido el Alto Perú, lo que ahora importaba era frenar cualquier intento de quebrar la estabilidad. De ese nuevo rumbo que consistía en poner orden al caos cayó víctima Borges, porque su segundo levantamiento autonomista en diciembre de 1816 fue castigado con la pena máxima: el fusilamiento del líder santiagueño.
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AUTONOMÍA Y CONSTITUCIÓN FEDERAL
Habíamos planteado que el período 1816-1820 es un momento interesante del federalismo. Porque Artigas alcanza su cenit y porque la resistencia a la Constitución de 1819 surge de caudillos del interior. Hasta 1820 el territorio actual de nuestro país no había conocido otra forma de organización que la centralizada: con la eliminación del “sillón de Posadas”, las provincias van a encontrarse en una situación inédita y desafiante.
Para Bernardo Canal Feijóo este es el momento de la improvisación de la autonomía. Una improvisación que, según el historiador Andrés Figueroa, fue un error fatal, porque por apresurados y adelantados nos tuvimos que bancar 30 años de tiranía feroz, dice don Andrés. Pero Canal Feijoó, siempre atento, recoge el guante y le contesta que no hubo ningún apresuramiento, que era la decisión que requería el momento y que ese caudillo autocrático supo encarnar mejor que nadie los deseos del pueblo santiagueño.
Pero cuando decimos que es un momento interesante del federalismo, ¿en qué estaban pensando los actores de la época cuando utilizaban este término? Había, a grandes rasgos, cuatro modelos de confederación hasta el siglo XIX. La primera era la liga de provincias independientes que se unían en caso de agresión extranjera (por ejemplo el caso de la Federación Helvética). En segundo término tenemos a la confederación de EEUU entre 1781 y 1787, con un débil gobierno central para arbitrar relaciones exteriores. En tercer término estaba el proyecto de un pensador liberal como Benjamín Constant, quien pensaba en un federalismo para una monarquía constitucional en el que se apuntara a expandir libertades municipales y aprovechar el localismo para fortalecer la totalidad. Y por último el caso del federalismo norteamericano a partir de la Constitución de 1787.
Una rápida mirada al caso norteamericano nos recuerda que en 1777, apenas un año después de su declaración de independencia, los estados angloamericanos ya habían aprobado una unión de carácter confederal. En 1787 esta Confederación fue reemplazada por un gobierno de Estado federal. En el caso de latinoamérica, luego de los procesos de independencia, la lucha por el federalismo ocupó buena parte del siglo XIX. En los países en los que el federalismo no fue derrotado como opción de organización estatal, su implementación definitiva se demoró bastante y llegó a través de las constituciones nacionales. Argentina adoptó el federalismo en 1853, México en 1856, Venezuela en 1864 y Brasil en 1889.
El historiador José Carlos Chiaramonte destaca una doble dificultad al momento de sancionarse la Constitución de 1853. En un plano de carácter económico remarca que la Argentina no se encontraba en condiciones de competir con el mercado internacional, mientras que las provincias tampoco tenían las condiciones para un ejercicio pleno de las atribuciones soberanas que se habían reservado a los fines de lograr un funcionamiento de la maquinaria federal. Este autor sostiene como una de sus hipótesis que buena parte de los vicios actuales tienen raíces en la conformación de un régimen federal por parte de provincias muy débiles ante el poder del Estado nacional conformado en ese momento.
Sobre la misma temática escribe y reflexiona el mencionado Canal Feijóo, uno de los ensayistas más lúcidos del siglo XX. A fines de los años cincuenta publicó un libro titulado La frustración constitucional. Un título alternativo podría haber sido: El fracaso del federalismo. Canal se propone hacer un “examen de conciencia constitucional” poniendo el foco en el federalismo. Y no puede más que concluir que ese ideal federal (“la función federalista debe articular una integración de gran plano de una pluralidad de elementos de tal modo que lo integrativo no anule la diversificación”) ha quedado postergado. Quizás haya pocos libros que aborden este tema con la profundidad que lo hace Canal vinculando “federalismo y sociología”, “federalismo y psicología”, “federalismo e imperialismo” y diseccionando el texto constitucional y el pensamiento alberdiano en el siglo XIX.
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Batallas por el federalismo
Dentro de estas batallas, a principios del siglo XX hubo un llamado al “sinceramiento”: el jurista intelectual santafesino Rodolfo Rivarola reclamaba el reemplazo del sistema federal por un régimen de carácter unitario. Según Rivarola, esto era una especie de “sinceramiento” acorde a la realidad política del país. Una suerte de “estábamos viviendo una fantasía federal”. A la defensa del federalismo como sistema la llevó adelante otro jurista de renombre: José Nicolás Matienzo. Si bien la batalla contra el “sinceramiento” fue eficiente, luego de esto no hubo una propuesta superadora para abordar con seriedad a un sistema federal deficiente como el argentino.
Y si queremos utilizar vocablos como “sinceramiento” que hoy se han instalado en el vocabulario político, hay una palabra de moda en las ciencias sociales: “naturalizar”. Se dice que “naturalizamos” al patriarcado y que “naturalizamos” un montón de conductas que no son más que fruto de una determinada historia. Podríamos decir que los argentinos “naturalizamos” el hecho de vivir en un país cuyo sistema, según la Constitución, es el federalismo. Creemos que la implementación de ese sistema de gobierno es bastante común y corriente. Pero lo cierto es que nada más lejos de la realidad. Hay pocos países federales en el mundo. El federalismo es minoría. Aproximadamente 25 países del orbe adoptaron este sistema, pero esos 25 países representan el 40 por ciento de la población mundial. No olvidemos que entre las federaciones más importantes están EEUU, India y Brasil. La mayoría de las naciones son unitarias. ¿Acaso eso está mal? No, y de ninguna manera podríamos caer en las valoraciones morales de los sistemas de gobierno. Pero lo que sí podemos plantear es que no hay tantas experiencias en la que podamos inspirarnos.
Ahora bien, ¿por qué creemos que habría que insistir y profundizar en el federalismo? Porque el federalismo tiende a la libertad ya que divide al poder. En este sistema de gobierno la figura del ciudadano cobra fuerza y, según plantean especialistas como George Anderson, el federalismo es la mejor manera de coordinar lo uno con lo diverso. En una federación todo el tiempo hay que armonizar diferencias. En cambio, en los sistemas centralistas resulta difícil hacer escuchar las voces desde la periferia.
En el federalismo, con la descentralización que propone, la sociedad civil cobra vigor. Anderson sostiene que para lograr el éxito federal es necesario una sociedad que sirva de sostén a una forma democrática. Canal Feijoó lo decía de otra manera: “el ideal federalista es la constitución a partir de la sociedad, no del gobierno. La constitución del gobierno de la sociedad para ella, no para el gobierno”.
El mismo Anderson en un interesante texto cuenta que Asia y África son escenario de algunos experimentos de implementación del federalismo. Países que están viviendo procesos de democratización y eligen esta forma de gobierno. Por otro lado, están las democracias en las que cada vez resuena más potente la exigencia de escuchar a las diferentes voces locales. Este autor, al fin y al cabo, sugiere que hay un maridaje entre federalismo y democracia.
Retomando el camino del caso argentino, el economista Juan José Llach remarca como una gran deuda pendiente del federalismo argentino la cuestión de la distribución de los recursos, en contraste con lo logrado en otros países federales e incluso en gobiernos unitarios dotados de una mayor equidad distributiva. Un lapidario ejemplo de esta problemática es la cuestión pendiente de una nueva Ley de Coparticipación Federal, que la reformada Constitución de 1994 mandaba a votar antes de finalizar 1996. Han pasado más de 20 años y de aquella nueva ley poco y nada se sabe.
Debemos trabajar en proyectos que den fuerza al federalismo. Volver a Canal Feijóo, quien se quejaba de que ninguna provincia había alentado hasta mediados del siglo XIX ningún movimiento federalista serio. En sus agudas reflexiones tenemos una buena inspiración para dar solidez a nuestras posiciones y así pensar en un federalismo innovador para el siglo XXI. Esa sería, tal vez, una manera más eficaz de actualizar el debate por la autonomía y, por supuesto, de conmemorarla.
Hay una idea de Willliam Faullkner que la retoma con fuerza el escritor español Javier Cercas en su libro El impostor: aquella que dice que el pasado no pasa nunca sino que solo es una dimensión del presente. Es una idea hermosa sobre todo para los que creemos que hablar de historia no es un mero gusto y curiosidad por lo que sucedió hace 100 o 200 años sino que allí, en lo que llamamos pasado, está cifrado el presente. Porque también estamos convencidos de que hablar de historia es hablar de política. Y hablar de política es hablar del presente. Con esas premisas hemos escrito este texto.
Lista de libros y textos con los que explícita o implícitamente este artículo dialoga o toma prestada ideas.
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Andrés Figueroa (1920). La autonomía de Santiago del Estero y sus fundadores
Bernardo Canal Feijóo (1958). La frustración constitucional
Gabriel Di Meglio (2016). 1816. La trama de la independencia.
George Anderson (2007). Federalismo en el siglo XXI: tendencias y prospectivas
Ignacio Zubizarreta (2014). Unitarios. Historia de la facción política que diseñó la Argentina moderna.
Javier Cercas (2014). El impostor
José Carlos Chiaramonte (2016). Raíces históricas del federalismo latinoamericano.
Juan José LLach (2013). Unitarios y federales en el siglo XXI.
Luis Guemes (1979): Güemes documentado
Natalio Botana (1984). La tradición republicana. Alberdi, Sarmiento y las ideas políticas de su tiempo.
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